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【金石快訊】 |
浩劫後的醒思─住的地方安全嗎？ |
2009-10-08 |
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八月初侵台的莫拉克颱風，挾帶事前預測失準的超驚人雨量，造成台灣各地嚴重災情。這場既是天災，也算人禍的災難，除了再次突顯政府相關體制的不健全，也讓開發及居住安全議題浮上檯面。到底我們住的地方安不安全？買哪裏的房子，才能免於天災肆虐？這必須從認識何謂地質敏感區，及施行地質法的必要性說起…
九八年八月八日，不再只是某年的父親節；前一天就侵台的莫拉克颱風，造成近乎全島之重大災禍。千頭萬緒的重建工作，目前終於啟動；然目睹災情之嚴峻，民眾不免心生更大的疑問：房子蓋哪裏、買哪裏，才能免於這可怕的天災？
湊巧地，九二一大地震恰好在此時間點屆滿十週年。九二一地震的殷鑑不遠，然十年過去，慘事依然重演；政府此時提出國土保育的概念，雖是亡羊補牢，但絕對還是有其必要性。
國土規劃或保育，屬於都市及區域規劃的上位計畫，很難扼要說明；然而浩劫過後，人們對與自己切身有關的部份，也就是所居環境的安全及開發適宜性，已有所警覺與思考；『我住的地方安不安全？』是如今你我都想迫切了解的。
莫拉克挾帶的驚人雨量，是造成各地重大災情的主要原因；前北縣副縣長，水利專家李鴻源就指出，部分地區在莫拉克侵襲的三、四天內，降雨量竟高達兩、三千公厘，甚至更多，這幾乎等於台灣多數地區的年雨量。
降雨強度過大，才造成後來山區堰塞湖、土石流等等災害。洪水，是和行水區或河川地濫墾濫建有關；活動斷層帶或順向坡，則是地震發生時最危險的地帶。
劃定地質敏感區
而經建會九月初訂定災區重建計劃時，就預計將重建區域，根據所謂地質敏感程度，分為禁止開發、現狀凍結及恢復原狀三等級；像是遭土石流滅村的小林村，未來重建作業啟動後，就很可能被歸為禁止開發區。
而新任經建會主委，本身在國土規畫領域鑽研經年的蔡勳雄，上任後更表示，上述的辦法，在新內閣優先推動的國土規劃法中，將推展為全國性適用，依據受損程度、淹水及地質等準則，分為限制開發、環境敏感及可恢復原始使用強度等三類區域。
由上述的最新發展，我們大概可知道，所謂的環境或地質敏感區，應該就是所謂的不宜開發或居住地帶。不過環境或地質敏感區，到底指的是什麼？
地質或環境敏感區，很難簡單解釋；從天然災害的角度，或許較能為一般人理解。台灣屬於颱風侵襲頻繁地區，政府因此花很多心思在防洪上。然七十年代汐止蒙受淹水惡名，主因之一是北縣核發建照疏失，致使房屋蓋在河川地、行水區上。現在大家學到教訓，新建案已鮮少有此情況。而洪水氾濫及水土保持地區，就屬災害或環境敏感區。
但水災只是天災的一類；土石流或地震這類天災，則是屬於地質學的範疇。台灣平原少、山坡多，又處在環太平洋地震帶上，因此地質安全，和你我的居住議題或土地開發息息相關。要談住的安全，確實必須了解，何謂地質敏感區。
根據經濟部中央地質調查所的研究及分類，比較精細的地質敏感區，有落石、表層崩塌、順向滑動、深層滑動、土石流、溶蝕塌陷、礦坑及活動斷層地質敏感帶八類。而光從字面，多少就知道，這些地質敏感區，之所以『敏感』的原因。
中央地調所○七年底就已完成全台地質調查，並供上網查詢（上述地質敏感區、土石流危險區及地震活動斷層等資訊都可查詢）；今年六月，則有最新版本上線。而鑑於八八水災，地調所目前還未將最新改變的部份做更動，目前線上查詢版本，還屬試用版。
落實環境調查
目前，這項全台地質調查結果，已是公開資訊，任何民眾有需要都能上網查到。只是，調查歸調查，如果沒有法令層面，進行一定程度規範及監測，其實一般民眾還是很難知道，自己住的地方是不是真的安全無虞。而國土規劃法位階較高，真正較能落實於民眾身家安全範圍的，則是地質法。
民國八十五年起草制定的地質法，其立法精神，主要是強調地質資料及調查，乃至於國土規劃及保育，對國家社會發展的重要性，和所謂環境基本法，有許多相似之處。
以下為摘要節錄草案說明文：
二十世紀後期，世界各地自然災害頻傳，掌握國土地質環境，以維護國民生命財產安全，及國土環境永續經營，成為極端重大之共同議題。
台灣的地質研究、調查及資料管理，長年缺乏制度化及系統化機制之建立，導致相關資料良窳不齊，未能確實反應開發區地質特性。結果影響工程設計、工期、經費，甚至工程品質，甚至因規劃不當，於易發生地質災害之地區從事土地開發行為，導致受到災害威脅，徒增社會成本，甚至衝擊國家經濟發展。
我國位處地殼變動劇烈之地區，基於掌握國土環境變遷，建立永續經營之環境管理政策，規範合理之土地開發利用，並為明確地質調查與地質災害預防之責任及義務，建立地質調查規範、地質簽證與審查制度、強化地質資料管理機制及激勵地質教育、研究等。
地質法五大要點
一、劃分中央與地方權責：地質為空間連續之自然現象，無法以人為之行政界線分割，而地質審查與地質災害防治則需配合地方發展，故地質法規定主管機關採取中央與地方二級制，以因地制宜執行各項地質業務。（草案第二條）
二、建立全國地質調查制度：全國性地質資料為國土利用及資源開發規劃、地質災害預防及國土保育策略之基礎，中央主管機關應對全國地質進行全面性調查，並應持續修正及更新資料。（草案第五條）
三、建立地質敏感區劃定及管理制度：主管機關得將具有特殊地質景觀、地質環境或有發生地質災害之虞之地區，劃定為地質敏感區。為確保地質敏感區之土地開發安全，應個案進行地質調查及安全評估，並由具地質調查能力及資格之專業技師調查及簽證後，將其成果送請該開發行為主管機關審查。（草案第六至十條）
四、加強地質災害調查及監測：地質災害常造成巨大慘重之損失，故應經常監測，加強防範；已發生地質災害者，得委託機關(構)或個人辦理地質災害調查及鑑定。（草案第十一至十三條）
五、建立地質資料蒐集及管理制度：地質資料屬國土規劃決策及土地開發利用之重要參考資料，屬於公共財，政府應有適當之資料蒐集及管理機制，以建立地質資料管理體系，適時支援地質調查、地質災害防範、地質研究及地質教育之需要。（草案第十五條）（第六和七點為推廣地質研究、教育及罰則）
缺乏相關配套
從以立法要旨及草案大致內容可發現，地質法確實和居住安全議題極度相關。不過，草案第七及第九條有關地質敏感區劃定及管理部份，也攸關民間建案開發之商業利益，因而引起討論或爭議，影響了法案的順利推行。
九三年立院第五會期，地質法雖三讀通過，但部分立委隨後認為，已完成都市計劃的非山坡或農業地，應排除在審查範圍外，同時擔憂此法和其他與土地開發相關的現行法令，可能有所衝突牴觸，違背政府所謂信賴原則（與其他法令的競合問題），因此之後提出復議案，地質法因此必須重回立院討論。
今年四月立院第七次會期，地質法再度送交經濟委員會審查。這次爭議焦點則是，有關被劃定為地質敏感區，不應或不宜開發之土地，政府對土地持有者作適當補償等相關配套的缺乏。還有立委認為，地質調查範圍，應由原文的『全部』，改為僅限於地質敏感區。
最後，以丁守中立委為首，做成『要求經濟部再召開公聽會，討論地質法草案與水保法、區域計畫法、建築法等法規競合與事權不統一疑慮，提出處理地質敏感地區不得開發的補償辦法，並待國土計畫法或國土復育條例等相關配套措施通過後，再行審查』之決議。
莫拉克颱風固然造成史無前例的巨災，然而它也讓我們深切了解，尊重自然環境，『人不必勝天』的道理，政府也終於正視國土保育與規劃的重要性。如今，國土規劃法成為新內閣新政重點，起草至今十三載，仍無法執行的地質法，不僅是國土規劃相關政策及法令的重要子法，現在有真正付諸落實的契機。
不過，對於有立即性需求的準購屋人來說，不可能等到國土規劃法或地質法上路且落實後，才進場購屋；對於已購，或在現居地生活多年的朋友，目前也仍無法明瞭居家所在環境的地質安全。在國土規劃或地質法完成立法及執行之前，我們又有什麼方式，可以自我保障？
到中央地質調查所網站，使用今年中才更新的地質調查『試用版』，精細度為二十五萬分之一的地圖，或許是目前最簡易可行的方式。我們比較熟知的地震活動斷層、土石流、順向坡等地質敏感區，都能從中查詢得到。
尋求專業鑑定
然而台大地質系主任陳文山指出，中央地調所的地質調查圖，是以地質為繪圖原則，和地政系統並無連結，因此查詢該地質圖，是可以知道大範圍的地質狀況，但是很難對照到自己所居住地的地質狀況。
陳文山更認為，地質或相關調查實屬專業領域，嚴格說來，是很難發展出簡易方式，讓一般人自行判讀的。更何況，這還有實務上的困難。
他解釋，以山坡地開發為例，如果是未開發素地，一般人還能經由目測看出，該基地是挖山回填，還是自然岩壁；前者碰到暴雨或山洪，土石流或地基移位流失的機會會更大。
然而如果是已落成建物，則地質都已覆蓋在建物結構底下，這就很難用一般準則來判斷了。
因此，如對自己居住環境，或預購房屋所在地之地質有疑慮，陳文山建議，可以尋求專業技師的幫助。
他表示，如同土木或建築結構領域，地質方面也有所謂的地質技師，國內有相關之高等考試，民眾可根據證照，選擇值得信賴的技師，來協助進行專業的地質鑑定。
陳文山補充，一般的地質勘驗鑑定，大概需要兩到三個工作天，費用大概是數萬元。不過相較於數百萬、千萬的房屋總價，花點相對小筆的錢買到安心、安全，仍是值得的。
新世紀的發展觀
十年之內，台灣遭逢了兩次重大的天災肆虐，國人身家財產蒙受巨大損失。或許過了一、兩年，八八水災、九二一大地震，再度成為歷史塵封的記憶，不過身家安全，卻是隨時存在的議題。因此我們呼籲，趁國人仍記憶猶新之時刻，政府與學術機構應通力合作，推動並切實執行國土規劃、地質調查及相關法令。
二十世紀工業革命已降之文明發展，已經對地球環境造成莫大影響，全球氣候遽變即是力證，未來類似莫拉克帶來的降雨，恐將成為常態。
這般超高雨量，或許已超過過去所謂兩百年的防洪標準；然而，我們不可能真的把堤防高度再往上修正，因為我們現在都很清楚，一味的逆向防堵，絕對不如疏通及順勢而為有效。因此，如何從地質研究及調查出發，在國土、區域及經濟發展的同時，抱持尊重地球，不與自然過度爭地的態度，是我們必須認真面對、調整及接受的課題。
本文摘自 住展雜誌十月號
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